越來越大的補(bǔ)貼缺口

可以明確的一點(diǎn)是，綠證結(jié)合配額制，將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼的財(cái)政壓力。

隨著國內(nèi)可再生能源裝機(jī)容量的快速發(fā)展，可再生能源的補(bǔ)貼缺口也越來越大。為此，盡管主管部門先后數(shù)次下調(diào)風(fēng)電、光伏補(bǔ)貼標(biāo)桿電價，并上調(diào)電價中的可再生能源附加費(fèi)，然而依然無法彌補(bǔ)越來越大的可再生能源補(bǔ)貼缺口。

為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展，國內(nèi)對可再生能源進(jìn)行標(biāo)桿電價補(bǔ)貼，根據(jù)不同資源區(qū)設(shè)定不同的標(biāo)桿電價，其電價都高于當(dāng)?shù)氐娜济簶?biāo)桿電價。在西北等省區(qū)，可再生能源裝機(jī)顯著大于當(dāng)?shù)匦枨螅�部分可再生能源電量需要低價參與市場競爭來促進(jìn)消納。對這部分可再生能源電量，《財(cái)經(jīng)》記者從發(fā)電集團(tuán)相關(guān)人士處了解，其補(bǔ)貼金額為當(dāng)?shù)乜稍偕�能源�?biāo)桿電價與燃煤標(biāo)桿電價的差額，即并非按照標(biāo)桿電價進(jìn)行絕對補(bǔ)貼。

可再生能源補(bǔ)貼的來源主要為每度電價中征收的可再生能源附加費(fèi)，該部分費(fèi)用納入可再生能源補(bǔ)貼基金，由國家財(cái)政統(tǒng)一管理。隨著可再生能源發(fā)電量逐年快速上漲，補(bǔ)貼規(guī)模越來越大，可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年最初的0.1分/千瓦時先后五次上調(diào)，至2016年1月已上調(diào)至1.9分/千瓦時。

然而這依然跟不上可再生能源發(fā)展的速度，到2017年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口已經(jīng)增長至1127億元，目前已經(jīng)超過1200億元。這一缺口中，光伏發(fā)電在過去兩年的快速增長，以及其相對風(fēng)電更高的補(bǔ)貼電價，給補(bǔ)貼基金帶來了巨大的壓力。

發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗在7月26日的“光伏行業(yè)2018年上半年發(fā)展回顧與下半年形勢展望研討會”上表示，2017年可再生能源補(bǔ)貼需求約為1250億元，其中光伏發(fā)電補(bǔ)貼需求約530億元，占比43%。而能源局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年風(fēng)電發(fā)電量為3057億度，光伏發(fā)電為1182億度，二者補(bǔ)貼金額幾乎相當(dāng)?shù)那闆r下，光伏發(fā)電量僅約為風(fēng)電的三分之一。

此外，時璟麗還表示，預(yù)計(jì)2018年光伏所需補(bǔ)貼將超700億元，占總補(bǔ)貼資金的46%，將超過風(fēng)電和生物質(zhì)的補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大之際，5月31日，財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，這一通知要求2018年暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，安排1000萬千瓦左右支持分布式光伏發(fā)展，支持光伏扶貧，推進(jìn)光伏發(fā)電領(lǐng)跑者基地建設(shè)，并將各類資源區(qū)新投運(yùn)光伏電站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)0.05元/千瓦時。此外，通知還表示，鼓勵各地根據(jù)各自實(shí)際出臺政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類不需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

這一通知被業(yè)內(nèi)稱作“531新政”， 其對光伏新建規(guī)模和價格的控制，引發(fā)了光伏業(yè)界的強(qiáng)烈反響，能源局為此專門與行業(yè)協(xié)會代表座談，并就文件出臺背景發(fā)文解讀。事實(shí)上，新政出臺并不能算突然。今年4月24日的國家能源局新聞發(fā)布會上，可再生能源司副司長李創(chuàng)軍在介紹一季度可再生能源發(fā)展情況時，已經(jīng)重點(diǎn)對光伏“新政”的主要內(nèi)容有所吹風(fēng)，但并未引起業(yè)內(nèi)重視。

越來越大的補(bǔ)貼缺口無疑是調(diào)整的重要原因，有業(yè)內(nèi)人士提醒《財(cái)經(jīng)》記者，今年一季度，新增光伏裝機(jī)依然保持了高速增長，從一季度形勢判斷，如果不去控制，缺口將越來越大。中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，太陽能新增裝機(jī)1136萬千瓦，同比劇增742萬千瓦，其中新增的大部分為分布式光伏電站。

光伏發(fā)電的平均利用小時數(shù)要低于風(fēng)電，但度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于風(fēng)電，這使得同樣規(guī)模的補(bǔ)貼，支持的發(fā)電量要顯著小于風(fēng)電。

光伏在過去的超高速增長，事實(shí)上也側(cè)面反映了此前補(bǔ)貼退坡的速度與光伏建設(shè)成本下降的速度并不一致，光伏成本的下降要快于補(bǔ)貼退坡的速度。可再生能源司綜合處副處長李鵬曾在《中國能源報(bào)》上撰文表示，我們雖然建立了價格退坡機(jī)制，但是降多少合適?降多了產(chǎn)業(yè)受不了，降少了產(chǎn)業(yè)容易過熱，人為測算的價格無法精確地反映市場供需的變化。

“531新政”控制光伏補(bǔ)貼規(guī)模之后，面對不斷擴(kuò)大的補(bǔ)貼缺口，配額制與綠證交易結(jié)合，將是未來緩解財(cái)政壓力的另一途徑。

根據(jù)目前的征求意見稿，在確定了分省的可再生能源配額之后，達(dá)不到配額的市場主體需要通過購買綠證來滿足監(jiān)管要求。而新能源企業(yè)在發(fā)電過程中，每交易結(jié)算1兆瓦時電量，可以獲得一個綠證，由國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)證書核發(fā)。

這一機(jī)制下，用電市場主體通過向新能源發(fā)電企業(yè)購買綠證來滿足配額，對新能源發(fā)電企業(yè)而言，出售綠證可以帶來收益，這部分收益將作為補(bǔ)貼來源的一部分，并且也可以盡快結(jié)算，一方面緩解了財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，另一方面也可以帶來更好的現(xiàn)金流。

政策轉(zhuǎn)向

配額制的討論和推出在即，意味著國內(nèi)對新能源發(fā)電的支持政策將告別固定電價補(bǔ)貼。

從全球范圍來看，對可再生能源的支持政策主要分為兩類：FIT(Feed-in Tariffs，上網(wǎng)電價補(bǔ)貼)和RPS(Renewable energy Portfolio Standard，可再生能源配額制)。包括德國在內(nèi)的歐洲大部分國家采用了上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策來支持可再生能源發(fā)展，而配額制政策主要在美國的29個州及華盛頓特區(qū)實(shí)施。隨著可再生能源發(fā)展，也逐漸出現(xiàn)差價合約(CFD)和購電協(xié)議(PPA)等不同形式，針對具體不同項(xiàng)目，通過競爭來給予強(qiáng)度不同的補(bǔ)貼電價。

在光伏“531新政”中，政策上并未完全禁止新建光伏項(xiàng)目，只是不安排需國家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)，而不需國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目仍受鼓勵。此外，分布式光伏進(jìn)行規(guī)模控制后，今年還將受到補(bǔ)貼眷顧的新增光伏項(xiàng)目將主要依靠光伏領(lǐng)跑者基地和光伏扶貧項(xiàng)目。