加大對光伏發電項目特別是采用“林光互補”用地模式光伏發電項目使用林地的政策指導服務力度，依法依規支持保障光伏發電項目建設。

“在建設用地上，企業一定是希望可以根據具體的地形地貌特征建設不同類型的光伏電站，可以農光互補也可以林光互補。環保、林業等主管部門往往對土地類型的態度就非常嚴格了，很多土地雖然看起來是荒地，但登記的類型是灌木林，那就不能建電站�！闭f到項目用地，在山西省從事光伏開發工作的于某深有感觸，“現在以林草部門的名義公開表示支持，應該是一個積極的信號。”

近日，山西省林業和草原局公開回復了山西省政協十二屆五次會議第0786號提案《關于促進光伏和風電等新能源產業發展實現“雙碳”目標的建議》。復函中表示，將盡最大力度支持光伏發電項目使用林地。加大對光伏發電項目特別是采用“林光互補”用地模式光伏發電項目使用林地的政策指導服務力度，依法依規支持保障光伏發電項目建設。

“宜林地”名正言順

“灌木林”僅是示范

據記者了解，目前，光伏項目建設使用林地的主要政策依據源自2015年國家林業局發布的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號，以下簡稱“153號文”）。“153號文”指出，對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。

簡言之，租賃宜林地是“林光互補”項目中最常見的用地模式。于某告訴記者，在具體項目推進過程中，使用宜林地的項目在土地手續辦理上還是比較容易的�！坝谩�宜林地’是名正言順、合法合規，但主要問題在于，宜林地的總體體量并不多，綜合考量輻照資源、消納條件等因素后，能夠具體落地的項目就更少了。”

其實，早在2015年山西大同開展首批光伏領跑者項目建設時，山西省就曾嘗試在灌木林地采取“林光互補”模式。大同市政府在“示范基地項目管理辦法”中也明確規定，在不改變林地所有權性質、不改變林地用途，提高生態質量的前提下，以流轉方式，將灌木林地等作為光伏場區用地。

“當時，大同的做法更多的是示范意義。”有行業人士指出，示范過后，山西省并沒有大規模放開灌木林的“林光互補”建設。此次山西省林業和草原局的復函中也強調，2015年國家林業局印發《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》確定了光伏電站的禁止建設區域和限制建設區域、電池組件陣列禁止使用的林地地類，并明確了“林光互補”用地模式有關事宜。國家林草局對光伏發電項目使用林地已作出了明確的政策規定，山西省目前沒有其他限制性規定。

“三調”后再無“宜林地”

一方面，“林光互補”的用地被限定在“宜林地”范疇；另一方面，在第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）的地類認定細則中，卻并無“宜林地”這一類型。

北京市中倫文德律師事務所合伙人桂少華表示，根據自然資源部的要求，今年4月15日起，各地“建設項目用地審查報批的地類要以‘三調’為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準”。換言之，“三調”數據已在全國范圍內正式啟用。但“三調”地類認定細則中的林地并無宜林地分類。同時，林地數據與“三調”數據正在進行對接融合，融合后的林地數據中也將不再有宜林地的概念。桂少華指出，當前，國家林草局也正在修訂《森林法實施條例》�！皩τ谏婕耙肆值氐膯栴}，林業部門工作人員基本都會強調林地分類中已經沒有宜林地的概念。綜合來看，‘153號文’中所規定的‘對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地’的情況將成為歷史。這勢必會給‘林光互補’光伏電站用地帶來深遠影響�！�

“作為開發商，我們肯定希望手續簡便一些，費用便宜一些。既然以后都沒有‘宜林地’了，那后續‘林光互補’該用什么地、怎么用地，還是希望林草部門盡快出臺明確的政策。”某光伏開發企業山西公司相關工作人員表示，“現在林草部門已經公開表示‘盡最大力度支持’，我們也期待‘支持’能落到實處�！�

或迎新一輪清理整改

今年6月15日，自然資源部、國家林草局、國家能源局聯合發布《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》（征求意見稿），規定利用農用地復合建設的光伏發電項目不得占用耕地和林地，在此基礎上積極探索農光互補的有效途徑�！墩髑笠庖姼濉吠瑫r強調，要加強項目用地用林用草監管，不得擅自改變農用地、未利用地性質，項目退出時要恢復原狀。對于生態保護紅線內零星分布的已有光伏設施，按相關規定管理，嚴禁擴大規模和范圍。嚴肅查處違法違規占用耕地、林地和基本草原等行為。各地要將光伏發電項目用地納入日常督察執法，及時發現違法違規占用耕地、林地和基本草原行為，嚴肅查處并督促整改。

桂少華指出，在“三調”數據與林地數據完全融合后，原地類為宜林地的土地必然發生變化，但最終被劃入非林地還是林地中的其他地類仍存較大不確定性。對于已經建成投產的“林光互補”電站，若此前的“宜林地”被調整為光伏方陣禁止使用的林地，或其他農用地，“不排除用地單位將被認定為違法用地的可能性”�！皬倪^往經歷來看，雖然這類違法情形并非用地單位的主動行為，但這也不意味著可免于整改。存在這種情況的‘林光互補’電站，極有可能會面臨一輪清理整改。”



作者：姚金楠 來源：中國能源報 責任編輯：jianping