水電及新能源開發生態環境保護始終是我國生態環境管理的重要內容。“雙碳”目標提出以來，非化石能源發展提速，大力發展風電、太陽能發電，推進全國各大流域水電基地建設，成為落實“雙碳”目標、構建新型電力系統的重要措施。隨著水電開發不斷推進，新能源大規模、基地化開發，水電及新能源面臨的生態環保挑戰越發凸顯。針對新形勢、苗頭性、行業性重大問題，2021年，中國電力企業聯合會組織相關單位開展了水電及新能源開發生態環境保護現狀及問題調研。

夏忠：中國水電、風電和太陽能發電裝機規模分別自2004年、2011年和2015年開始穩居世界第一。根據國家能源局發布的最新數據，截至2021年底，全國水電、風電、太陽能發電裝機容量分別為39092萬千瓦、32848萬千瓦、30656萬千瓦，分別占總裝機容量的16.4%、13.8%和12.9%。“十三五”期間，水電、風電、太陽能發電平均增速分別為2.2%、13.8%和27.1%。中電聯研究預測，到2025年，裝機容量將分別達到4.45億千瓦（含抽水蓄能）、4.0億千瓦和5.0億千瓦。

與此同時，我國水電在規劃設計、施工安裝、設備制造、運行管理、投資融資等全產業鏈的綜合技術和管理水平處于世界先進行列；風電技術水平和制造規模位居世界前列；太陽能發電更新迭代加速，多晶硅、光伏電池等光伏組件產量世界領先，并且制造成本快速下降。

盡管水電及新能源發電具有清潔低碳優勢，但在開發建設、生產運行、退出報廢等階段對生態環境均有影響，如水電開發建設使流域自然環境、生態環境發生改變，大壩抬高水位淹沒土地等。風電、光伏基地占用大量土地，開發建設對自然生態環境也會產生影響。隨著水電及新能源進一步開發利用，生態環境問題將越發凸顯，剩余資源條件相對較差，生態敏感因素相對較多，移民安置、生態環保壓力加大；大規模、集中式開發建設新能源帶來的生態環保與污染治理問題需要引起重視。為落實“雙碳”目標和構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統，應統籌推進應對氣候變化與生態環境保護，協調處理好減污降碳關系，促進水電及新能源發電健康可持續發展。

夏忠：我國環保事業起步于20世紀70年代初，經歷近半個世紀發展，環保思想理念、政策制度、機構組織等方面取得長足發展，特別是在環保政策方面形成了較為完善的制度體系，針對水電及新能源發電工程項目生態環境管理涉及全過程、全要素，已形成了以法律為基礎、以行政法規為支撐、以部門規章和標準為約束、以地方性法規政策為補充的生態環保政策制度體系，從規劃選址、開發建設、生產運行、退出報廢等各環節對項目生態環保工作進行約束。

具體來看，在項目規劃選址階段，嚴格按照開發規劃、生態環保規劃、規劃環評、項目環評、水土保持等要求開展項目環境影響的研究、論證和評價工作，最大限度預防項目對環境的潛在負面影響；在開發建設階段，嚴格落實生態環保工程與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，做好環保水保竣工驗收，減少施工期間廢氣、廢水、廢渣等污染物的產生，降低對周圍環境的影響，做好移民安置工作等；在生產運行期，嚴格落實各項防污染措施和生態環保措施，接受各級環保主管部門生態環保督察；在退出報廢階段，做好設備拆除和生態恢復等。

總體來看，電力企業按照相關政策要求，嚴格落實生態環境保護、污染防治各項措施；各級生態環保主管部門依法開展環評、水保、達標排放、環保督察等監管，有效保證了水電及新能源在開發利用過程中減少對生態環境的影響。

夏忠：調研發現水電及新能源項目在生態保護紅線劃定科學性、主管部門責任邊界、生態環保監管執法依法性、污染責任界定等方面還需進一步加強和完善。結合電力轉型發展趨勢和生態環保形勢，中電聯提出促進水電及新能源生態環保協同發展的政策建議：

第一，生態保護紅線既是生態保護的底線，也是綠電發展的底線，是環保與發展的平衡點，科學劃定紅線至關重要。一是建議生態保護紅線劃定和調整應更加科學。紅線范圍由小變大或坐標改變關系到企業的合法性，建設前在紅線外，投運后可能就劃入紅線。紅線劃定與調整應充分論證，公開并廣泛征求意見（特別是利益相關方意見）；暢通電力企業遇到紅線問題的意見反饋或申訴通道；紅線劃定和調整應與現行環保政策相協調，如涉及企業經濟利益，應按照行政許可法給予補償。二是建議進一步明確地方政府生態保護紅線牽頭責任部門，統籌協調國土資源、生態環保、水利、林草等部門職能，合力推進生態保護紅線科學劃定和依法監管；通過國家指導、地方組織，形成生態保護紅線全國“一張圖”，不同層級、不同部門執行一致的生態保護紅線政策，避免劃定范圍偏差、執行尺度不一。三是建議發揮政府統籌協調水電及新能源開發與生態環保的優勢，劃定符合生態保護紅線可開發區域，引導企業規范建設，既減輕了企業觸碰生態保護紅線風險，更減少了環保主管部門對項目后續開發建設中因涉及生態環境敏感區的監管壓力。

第二，建議環保監管嚴格執行相關法律法規標準，利用先進技術優化監管手段，嚴格依法依規執法，約束環保執法行為。一是建議水電及新能源生態環保監管應嚴格按照環保、水保環評批復文件、污染物排放標準或相關法律法規落實各項生態環保措施；推進生態環保正面清單制度，對污染少、環保優、信用好的企業減少現場監管頻次。二是建議利用先進信息化技術優化監管手段，生態環保監管涉及領域廣、環節多，建議企業和監管部門共同推進自動化、信息化、智能化、系統化監管體系建設，多采用在線監管、遙感監管，減少現場監管，節約監管成本，提高監管效率。三是嚴格依法依規環保執法，推行執法公示制度、落實執法全過程記錄制度、規范行政處罰自由裁量權等，約束環保行政執法行為。

第三，建議暢通水電環保成本疏導機制，推進水電生態環保關鍵技術示范應用和重要理論探索與創新。一是考慮到水電施工建設成本、生態環保投資等進一步提高，對于涉及國家能源系統安全的重大水電項目通過國家補貼投資、分攤成本、保障電價等方式，暢通環保成本疏導，保障重點水電項目開發建設和穩定運行。二是建議針對水電分層取水、集運魚系統等方面的技術難題，依托水電項目開展技術創新與試點應用。三是探索建立水電生態環境效益評價認證制度，特別是對大中型水電具有防洪、減災、供水、航運、灌溉、調節等綜合功能價值進行量化，利用價格、財稅、補償、調度等多種措施或手段體現綜合生態價值；開發大水電碳減排效益評估機制或方法學，探索納入國家核證自愿減排量體系，參與全國碳排放權交易市場，體現減碳價值。

第四，建立健全新能源發電項目退出或置換機制，制定產業政策引導新能源廢舊組件和危險廢物回收處置。目前，老舊風電、光伏項目設備更換、退出報廢后續機制尚不明確，且國內尚未形成具備合法資質、專業能力和良好競爭性廢舊風、光組件回收產業。隨著未來新能源項目退出規模增加，對新能源發電項目健康持續發展產生影響。因此，一是建議出臺政策明確老舊風機、光伏機組延壽、退役以及拆舊換新的申請流程和有關手續，促進新能源項目更新換代。二是建議將新能源廢舊組件回收與處置產業納入國家鼓勵類產業結構指導目錄，促進國內盡快形成具備合法資質、專業能力和良好競爭性的廢舊風、光組件回收產業。三是制定財稅、價格等激勵性政策促進危險廢物回收處置企業優化運行、提高效率，降低新能源企業危廢環境風險。