近日，國(guó)家財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財(cái)建〔2020〕426號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱426號(hào)文），希望通過(guò)鼓勵(lì)完善市場(chǎng)配置資源和補(bǔ)貼退坡機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)非水可再生能源平價(jià)上網(wǎng)，提出自2021年起實(shí)行配額制下的綠色電力證書交易，并以此替代財(cái)政補(bǔ)貼。

如何開(kāi)源節(jié)流，解決巨額補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題是業(yè)界關(guān)心的話題。單純依靠政府無(wú)法徹底解決，在可再生能源發(fā)電成本沒(méi)有下降到一定水平時(shí)，資產(chǎn)證券化、碳交易、配額制等一攬子組合方式，或許才能破局。

從來(lái)源看，可再生能源補(bǔ)貼源于“可再生能源發(fā)展基金”，屬于政府性基金，由財(cái)政部管理，每年都有預(yù)算收入和預(yù)算支出，納入中央政府性基金預(yù)算。

這一發(fā)展基金包括國(guó)家財(cái)政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入等。

其中，可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金是根據(jù)《可再生能源法》，由國(guó)家財(cái)政設(shè)立，中央財(cái)政從年度公共預(yù)算中予以安排，主要用于支持可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程。

而可再生能源電價(jià)附加屬于基金預(yù)算（即電價(jià)補(bǔ)貼），主要用于補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)因采購(gòu)可再生能源發(fā)電量所產(chǎn)生的費(fèi)用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額。對(duì)于 “自發(fā)自用余電上網(wǎng)”模式的分布式項(xiàng)目則是按度電補(bǔ)貼。

雖然電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在 2015 年底上調(diào)到 1.9 分/千瓦時(shí)，但仍存在較大缺口，2019年底電價(jià)補(bǔ)貼缺口超過(guò)2600億元，2020年底缺口將突破3000億元。 相關(guān)金融行業(yè)人士曾做過(guò)測(cè)算，假設(shè)電力需求每年增加4%，以每年缺口900億左右計(jì)算，預(yù)計(jì)今后十年內(nèi)依舊會(huì)到600億以上，到2030年資金缺口可能達(dá)到1萬(wàn)億。

2019年下半年，全國(guó)人大常委會(huì)組織開(kāi)展了可再生能源法執(zhí)法檢查，指出補(bǔ)貼資金缺口產(chǎn)生并持續(xù)擴(kuò)大的主要原因：一是2016年以后電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)調(diào)整，資金來(lái)源不足導(dǎo)致缺口逐步擴(kuò)大；二是電價(jià)附加未依法嚴(yán)格征收，對(duì)自備電廠、地方電網(wǎng)用電長(zhǎng)期未征或少征；三是一些地方規(guī)模管理失控，本地區(qū)可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)劃確定的數(shù)量。

而導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口更深層次的原因是，價(jià)格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價(jià)格和成本嚴(yán)重背離，刺激一些地方盲目核準(zhǔn)、搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)。

有行業(yè)人士擔(dān)心，近幾年補(bǔ)貼缺口越來(lái)越大，給新能源企業(yè)造成大量的應(yīng)收款，影響了企業(yè)的現(xiàn)金流和資金回籠，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生了持續(xù)的壓力。

“目前已有很多的上市新能源企業(yè)由于資產(chǎn)負(fù)債問(wèn)題，市場(chǎng)對(duì)其應(yīng)收賬款的撥備有所擔(dān)憂，影響其估值。例如，港股中的華電福新、華能新能源等新能源企業(yè)正是由于其估值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于凈資產(chǎn)，企業(yè)已經(jīng)失去融資功能，其母公司選擇私有化。可再生能源附加費(fèi)在公布時(shí)，很多企業(yè)認(rèn)為這是政府的一種資信擔(dān)保，如果遲遲得不到解決，也會(huì)影響政府主管部門的信譽(yù)。”

此前，可再生能源項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼一直由三部委（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局）發(fā)布目錄來(lái)確權(quán)，自2012年發(fā)布第一批可再生能源電價(jià)附加目錄以來(lái)，至今總共公布了七批補(bǔ)貼目錄。

但今年年初，三部委聯(lián)合發(fā)布補(bǔ)貼新政文件《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(財(cái)建[2020]4號(hào))（以下簡(jiǎn)稱4號(hào)文）做出了“新老劃斷”的制度安排，不再發(fā)布可再生能源電價(jià)附加目錄，對(duì)于補(bǔ)貼新政文件印發(fā)前需補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目，將按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)、能源主管部門和信息中心審核后納入補(bǔ)貼項(xiàng)目清單，并按階段公布；前七批目錄內(nèi)項(xiàng)目直接列入補(bǔ)貼項(xiàng)目清單。

從目錄制調(diào)整為項(xiàng)目清單制，意味著可再生能源補(bǔ)貼申報(bào)審批流程的簡(jiǎn)化，同時(shí)可加速發(fā)電企業(yè)的項(xiàng)目補(bǔ)貼確權(quán)及補(bǔ)貼兌付進(jìn)度，利好企業(yè)融資以及電站交易。

此外，本次說(shuō)明意見(jiàn)正式明確了補(bǔ)貼總額和年限，解決了項(xiàng)目補(bǔ)貼額度不確定的問(wèn)題。

其中，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目可以享受的補(bǔ)貼總額度=項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量×補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量=項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)。

“全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)”，即一個(gè)項(xiàng)目在20年（生物質(zhì)發(fā)電為15年）總共可享受補(bǔ)貼的發(fā)電小時(shí)數(shù)。這20年的補(bǔ)貼期是計(jì)算全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)的理論最高年限。總補(bǔ)貼額和20年期限兩者當(dāng)中，先到即止。

對(duì)于存量項(xiàng)目，如果歷史上實(shí)際發(fā)電小時(shí)數(shù)高于426號(hào)文公布的年均合理小時(shí)數(shù)，則補(bǔ)貼時(shí)限將不到20年，如果項(xiàng)目發(fā)電小時(shí)數(shù)低于合理利用小時(shí)數(shù)，最多補(bǔ)貼20年。這意味著，補(bǔ)貼發(fā)放將根據(jù)項(xiàng)目每年真實(shí)發(fā)電量來(lái)計(jì)算補(bǔ)貼，如果項(xiàng)目發(fā)電量高，就有可能提前結(jié)束補(bǔ)貼。

426號(hào)文連同4號(hào)文確認(rèn)了可再生能源項(xiàng)目享受的補(bǔ)貼權(quán)益，同時(shí)也提出，明年開(kāi)始，除了海上風(fēng)電項(xiàng)目，不再新增需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目。每個(gè)存量項(xiàng)目需要的補(bǔ)貼資金，按照該文件也可以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算。

可再生能源項(xiàng)目補(bǔ)貼小時(shí)數(shù)、年限、額度的明確，意味著可再生能源項(xiàng)目需要的補(bǔ)貼資金總額實(shí)現(xiàn)了封口，但龐大的資金缺口仍然是目前解決存量補(bǔ)貼問(wèn)題最大的難點(diǎn)。

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