政策對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目成本和價(jià)格的影響最大，具體包括購(gòu)電協(xié)議、貸款、稅收、土地、并網(wǎng)等政策。

一是購(gòu)電協(xié)議期限。通常購(gòu)電協(xié)議期限越長(zhǎng)，平準(zhǔn)化成本越低，目前國(guó)外項(xiàng)目的購(gòu)電協(xié)議期限為15年至25年不等，我國(guó)可再生能源標(biāo)桿電價(jià)的執(zhí)行期限一般為20年，購(gòu)電協(xié)議或電價(jià)政策執(zhí)行期限帶來(lái)的國(guó)內(nèi)外成本差距相對(duì)較小。

二是貸款利率。貸款利率對(duì)項(xiàng)目成本影響較大，墨西哥、阿聯(lián)酋、阿根廷以及歐洲一些國(guó)家的可再生能源項(xiàng)目年貸款利率普遍在2.5%以內(nèi)，相應(yīng)的光伏發(fā)電財(cái)務(wù)成本折合人民幣0.03～0.05元/千瓦時(shí)。而我國(guó)目前15年長(zhǎng)期貸款年利率為4.9%，由此帶來(lái)的財(cái)務(wù)成本達(dá)10分/千瓦時(shí)以上。若我國(guó)15年長(zhǎng)期貸款的年利率在4.9%的基礎(chǔ)上下調(diào)1.5個(gè)百分點(diǎn)，則可再生能源企業(yè)的財(cái)務(wù)成本可下降1/4左右;若進(jìn)一步下降至國(guó)際上2.5%左右的水平，則相應(yīng)的財(cái)務(wù)成本可以控制在0.05元/千瓦時(shí)左右。

三是稅收政策。以光伏發(fā)電為例，國(guó)際上招標(biāo)項(xiàng)目的稅收水平折合人民幣0.02～0.05元/千瓦時(shí)，阿布扎比招標(biāo)項(xiàng)目更是完全免稅，而目前我國(guó)企業(yè)需繳納17%的增值稅、10%的增值稅附加以及25%的企業(yè)所得稅(可再生能源發(fā)電可享受“三免三減半”所得稅優(yōu)惠)，發(fā)電成本中各項(xiàng)稅負(fù)合計(jì)0.08～0.09元/千瓦時(shí)。目前我國(guó)對(duì)光伏發(fā)電實(shí)施增值稅50%即征即退政策，但這一優(yōu)惠政策將于2018年底到期，即使考慮政策可延續(xù)，各類稅負(fù)也至少為0.06元/千瓦時(shí)，仍相對(duì)偏高。

四是土地費(fèi)用。目前國(guó)際上除阿布扎比招標(biāo)項(xiàng)目免收土地使用費(fèi)外，很多國(guó)家的土地費(fèi)用折合成本大多在人民幣0.01元/千瓦時(shí)左右，而我國(guó)的年土地使用費(fèi)(按400元/畝年考慮)加上初始征地和植被補(bǔ)償費(fèi)用后可達(dá)0.02～0.03元/千瓦時(shí)，個(gè)別地區(qū)高至0.05元/千瓦時(shí)。土地使用費(fèi)用對(duì)可再生能源發(fā)電成本影響較大。若光伏發(fā)電年土地使用費(fèi)由400元/畝年降至200元/畝年，我國(guó)I類地區(qū)光伏發(fā)電度電成本可下降至少0.01元/千瓦時(shí)。

五是并網(wǎng)政策。國(guó)際上可再生能源發(fā)電項(xiàng)目支付的并網(wǎng)費(fèi)用在總投資中的占比約為1%～3%，而我國(guó)需要支付的并網(wǎng)費(fèi)用占總投資的5%左右。若嚴(yán)格執(zhí)行《可再生能源法》和相關(guān)法規(guī)，清楚地劃分可再生能源開(kāi)發(fā)企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的投資責(zé)任，則我國(guó)可再生能源發(fā)電的度電成本和電價(jià)可降低0.01～0.02元/千瓦時(shí)。

整體上看，在影響可再生能源發(fā)電成本和造成國(guó)內(nèi)外電價(jià)差異的各項(xiàng)因素中，初始投資、運(yùn)行費(fèi)用、購(gòu)電協(xié)議期限等帶來(lái)的差別不大，客觀上的自然資源條件差異對(duì)發(fā)電成本造成了一定的影響，而貸款、稅收、土地、并網(wǎng)等方面的支持政策才是降低成本空間的主要因素。以光伏發(fā)電為例，阿布扎比和我國(guó)I類地區(qū)典型項(xiàng)目按實(shí)際條件測(cè)算的電價(jià)折合人民幣分別為0.20元/千瓦時(shí)、0.55元/千瓦時(shí)，但若按我國(guó)I類地區(qū)的太陽(yáng)能資源條件、2017年國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電投資和運(yùn)維水平、阿布扎比項(xiàng)目的政策條件進(jìn)行測(cè)算，相應(yīng)的電價(jià)則僅為0.31元/千瓦時(shí)。

三、降低可再生能源發(fā)電成本政策措施建議

為切實(shí)降低國(guó)內(nèi)可再生能源發(fā)電的成本和電價(jià)，需要重點(diǎn)從兩個(gè)方面入手:一是持續(xù)以技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)推進(jìn)成本下降;二是實(shí)施與可再生能源發(fā)展相適應(yīng)的政策，盡快消除附加在可再生能源發(fā)電上的不合理費(fèi)用，清除不合理政策。具體政策措施建議如下。

(一)持續(xù)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)

對(duì)技術(shù)成熟和實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展的可再生能源技術(shù)采用競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)機(jī)制是國(guó)際趨勢(shì)，我國(guó)采用競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)機(jī)制有利于穩(wěn)定可再生能源的發(fā)展節(jié)奏、優(yōu)化布局、達(dá)成國(guó)家2020年和2030年非化石能源發(fā)展目標(biāo)。通過(guò)招標(biāo)可以了解成本和價(jià)格需求，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、降低成本，以更低的成本實(shí)現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型。

建議根據(jù)2017年首批風(fēng)電無(wú)補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施效果，“十三五”期間持續(xù)實(shí)施風(fēng)電無(wú)補(bǔ)貼試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和規(guī)模，適時(shí)開(kāi)展光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼試點(diǎn)。推行以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制降低陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)成本，通過(guò)電價(jià)或補(bǔ)貼水平招標(biāo)選擇項(xiàng)目業(yè)主，消除地方性的不合理費(fèi)用，消除政策實(shí)施障礙。根據(jù)無(wú)補(bǔ)貼試點(diǎn)和競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)情況，及時(shí)調(diào)整電價(jià)和補(bǔ)貼退坡幅度，實(shí)現(xiàn)2020年風(fēng)電與當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電同平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)、光伏發(fā)電電價(jià)水平在2015年基礎(chǔ)上下降50%以上以及在用電側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)。

(二)規(guī)范政策實(shí)施，消除可再生能源發(fā)電非技術(shù)成本

風(fēng)、光等可再生能源作為清潔和運(yùn)營(yíng)期零碳的能源，在目前化石能源開(kāi)采和利用、碳排放和污染物排放等負(fù)外部性未能完全納入成本的情況下，應(yīng)該得到差別化的電價(jià)政策支持。但另一方面，不能因?yàn)榭稍偕�能源發(fā)電得到了國(guó)家政策支持，各個(gè)方面就將其視為“唐僧肉”，必須規(guī)范實(shí)施政策，消除附加在可再生能源發(fā)電成本上的不合理因素，降低非技術(shù)成本。

一是降低并網(wǎng)成本，嚴(yán)格按照《可再生能源法》和相關(guān)規(guī)定，劃分開(kāi)發(fā)企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)投資責(zé)任。二是降低用地成本，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合可再生能源土地使用的特殊性，細(xì)化土地使用政策，明確土地使用類別以及相應(yīng)的征地補(bǔ)償、年使用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)范執(zhí)行、加強(qiáng)監(jiān)管。三是嚴(yán)格禁止地方性不合理附加費(fèi)用，如不能將可再生能源項(xiàng)目本體投資外的附加投資強(qiáng)加給開(kāi)發(fā)企業(yè)，在與礦山等廢棄土地治理的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目中，土地預(yù)處理及費(fèi)用等需要在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)之前解決，不應(yīng)由開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)。四是積極采取措施，逐步減少棄風(fēng)棄光比例和縮小棄風(fēng)棄光范圍，切實(shí)落實(shí)可再生能源全額保障性收購(gòu)制度。對(duì)最低保障性小時(shí)數(shù)以內(nèi)的電量，電網(wǎng)企業(yè)必須全額全價(jià)收購(gòu);保障性小時(shí)數(shù)以內(nèi)的限電電量，應(yīng)要求電網(wǎng)企業(yè)“照付不議”支付電費(fèi)。五是盡快解決可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。

(三)創(chuàng)新實(shí)施適合可再生能源發(fā)展的政策機(jī)制

一是結(jié)合電力體制改革，落實(shí)和做好分布式可再生能源參與市場(chǎng)化交易試點(diǎn)工作;二是創(chuàng)新信貸政策，克服融資障礙，解決民營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)和分布式可再生能源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)際貸款利率偏高問(wèn)題。降低融資成本，通過(guò)增信方式降低分布式可再生能源項(xiàng)目融資成本，采取綠色金融和項(xiàng)目股權(quán)債權(quán)融資等方式降低大型電站融資成本。三是實(shí)施稅收政策。如在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東中部，探索實(shí)施可再生能源發(fā)電所得稅減免或稅收返還，明確光伏發(fā)電50%即征即退增值稅政策為長(zhǎng)效政策。四是盡快推出可再生能源電力配額制和綠色證書強(qiáng)制交易，近期緩解、中期最終解決可再生能源補(bǔ)貼資金缺口以及限電問(wèn)題，保障可再生能源電價(jià)與成本同步下降并盡快實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼政策退出。