1.主要問題。第一，土地政策阻礙其高效利用。西北部地區(qū)很多地方適合發(fā)展光伏產業(yè)的土地類別多為林地和牧草地，極少有符合國家鼓勵發(fā)展光伏產業(yè)的大面積荒山荒坡等未利用地，而牧草地是禁止同時另作他用的。然而，實際情況是同類土地特征各有不同。例如，陽坡和陰坡生態(tài)特征差別很大，由于土地用途受限，這些地區(qū)的牧草地陽坡大面積退化甚至荒廢，而大量豐富的太陽能資源又因為缺少用地未被充分利用，沒有創(chuàng)造出應有的經濟和社會效益。該類情況不僅存在于青海東部地區(qū)，在其他一些地區(qū)也普遍存在。例如，我們在河北曲陽縣考察項目用地時，發(fā)現一片退化嚴重的草地荒地，光照資源非常適合開發(fā)建設光伏電站，但是，最終由于這塊土地性質屬于草地而被迫放棄。

　　第二，電網建設滯后制約電能跨省遠距離外送，造成資源浪費嚴重。西北部一些地區(qū)電網建設相對較好，但多數僅限于本地區(qū)及附近周邊地區(qū)電能消納。雖然“十二五”期間加大了電網建設，初步形成東接甘肅、南聯西藏和西引新疆的電網，但仍難以解決區(qū)域及各省內部的電能調配問題。另外，西北部大部分地區(qū)主要依靠太陽能、風能、水能等不穩(wěn)定資源發(fā)電，電網穩(wěn)定性低，經常出現“發(fā)電資源豐富時期用不完，匱乏期不夠用”的現象。因此，應繼續(xù)加強該地區(qū)電網建設。一方面，西北部及周邊地區(qū)盡快實現電能互補需要遠距離輸送。水電、風電和光伏資源具有較強的季節(jié)性和時段特征，尤其是水電，在西北部地區(qū)占比極高，裝機容量占比高達70%-80%。在豐水季節(jié)，大量電能需要外送；在枯水季節(jié)，又需要從外地調配電能補充。而光伏目前在大部分西北部地區(qū)開發(fā)尚且不足，不能形成有效的水電、光電互補自調。事實上，即使未來光伏實現了長足發(fā)展，“水光互補”仍需外調煤電等穩(wěn)定電能來補充；另一方面，未來大規(guī)模光伏電能外送同樣需要遠距離輸送。近年來，西北部地區(qū)新能源發(fā)展速度非常快，但就地消納能力有限，如果不能有效解決電能遠距離跨省外送問題，未來將造成更多的“棄光”、“棄風”現象。電網建設相對落后導致新能源浪費的現象在西北多個地區(qū)都存在，例如，在甘肅，光伏和風能都有50％電量被棄。

　　第三，缺乏對光伏設施造成山坡水分影響的系統(tǒng)研究。盡管實地調研發(fā)現發(fā)展光伏發(fā)電對山坡陽面牧草地改善明顯，但是到目前為止，尚未獲取到關于陰陽坡蒸發(fā)量的權威數據，也沒有電池板遮陰后減少蒸發(fā)量的系統(tǒng)數據，以及坡度對蒸發(fā)量影響的公認數據。目前，光伏對牧草地改良作用的數據是根據少量實地調研的測算估計所得，缺少該部分更為精細化的數據支撐。

　　2.政策建議。一是探索土地綜合利用，合理解決光伏發(fā)展用地問題。中國牧草地主要分布在干旱、半干旱的西北區(qū)、西南區(qū)和華北區(qū)，該范圍內的多個地區(qū)太陽能資源豐富，卻有大面積陽坡由于缺水，牧草地廢棄或植被覆蓋率非常低。建議在至少不損害甚至還能改善生態(tài)的前提下，允許在退化或廢棄牧草地上進行光伏建設，合理解決規(guī)模化發(fā)展光伏需要的用地問題。探索在不改變土地原有類別基礎上，實現土地綜合高效利用的解決方案，通過提供補償、租賃或入股等方式實現牧民和光伏企業(yè)的合作。即牧民不僅可以在原有牧草地上放牧，還能額外獲取企業(yè)使用土地的補償，并可以使植被質地更加優(yōu)化。但在此項工作的推進過程中，一方面，要加強對農用地的保護，嚴格把好用地轉建的審批關；另一方面，必須注意與土地所有權的農牧民充分溝通協調，避免后期利益紛爭。主要包括:土地使用方式、補償金額及補償方式等。

　　二是加強電網基礎設施建設，拓展能源外送通道。建設特高壓可實現西北部地區(qū)豐富的清潔能源遠距離輸送至全國各地，特別是青海、新疆、西藏聯網工程建成后，青海電網承擔新疆電力轉輸和向西藏供電的任務，由西北終端電網發(fā)展為交直流混合的樞紐電網，保障西藏供電安全和確保疆電外送為主要目標，既占用輸出通道，也對電網提出更高運行標準，對青海的光伏電能送出影響較大。國家應盡快統(tǒng)一規(guī)劃，從長遠和全局角度盡早考慮青海優(yōu)質清潔能源外送大通道的建設問題，完善西北地區(qū)特高壓項目規(guī)劃建設。同時，未來電能跨區(qū)外送不僅涉及電網企業(yè)，也會影響到鐵路部門煤炭運輸線路規(guī)劃。電網建設除了要參考政府規(guī)劃意見，也要溝通鐵路部門意見，避免電網企業(yè)高額電網建設與鐵路煤炭運輸線路規(guī)劃沖突，產生重復建設投資，造成巨大浪費。

　　三是加強陽坡生態(tài)光伏效益研究，為精細化管理提供依據。如果未來西北部或其他地區(qū)要在大面積低效牧草地和林地上開展光伏建設，精細化的生態(tài)和光伏管理產生的環(huán)境社會效益將十分突出。為此，建議政府相關部門組織權威專家學者，加強對陽坡生態(tài)光伏效益的研究，盡快公布權威性的指導數據，包括：陰陽坡蒸發(fā)量的差別數據，電池板遮陰后減少蒸發(fā)量的系統(tǒng)數據，以及坡度對蒸發(fā)量的影響數據等。通過這些數據不僅可以全面掌握在西北部地區(qū)廢棄草地上發(fā)展光伏發(fā)電對生態(tài)的影響，還能配合人工降雨及引水工程等措施改善當地生態(tài)環(huán)境，有利于全方位優(yōu)化西北部地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，并避免資源浪費。

（作者分別為中國經濟年鑒社副社長和研究人員）