另外，南存輝將“農光互補項目用地性質”視為第二大困擾。農光互補項目用地均按照建設用地管理，將大幅增加用地成本，導致此類項目無法盈利，這與光伏電站的發展趨勢及國家鼓勵支持清潔能源政策不相符合。

　　這份提案顯示，根據《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》的規定，光伏發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，可按原地類認定，用地允許以租賃方式取得。對建設占用農用地的，所有用地均按建設用地管理。然而，中東部省份基本無戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，而包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等均屬于農用地。

　　南存輝表示，國土資源部去年11月發布的《產業用地政策實施工作指引》明確光伏發電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。但還未明確農、漁、林光互補光伏發電項目可使用的土地性質，各地市、縣國土局因缺少執行依據，不愿出具相關審批文件，對農光、林光互補項目的開展帶來很大困擾。

　　對此，南存輝建議，國土資源部盡快出具光伏用地指導性意見，明確光伏地面電站可以使用的土地性質，允許利用園地、養殖水面、劣質耕地等建設農光互補發電項目。項目不占用基本農田、林業生態保護紅線、不改變土地性質，且提升土地的立體、綜合開發價值的，按農用地管理。

　　同時，他的另一份提案建議，對于農光互補類項目，建議稅務部門出臺征收土地使用稅方面政策。他認為，目前對于農光互補類項目，稅務部門在征收土地使用稅方面尚未出臺明確的政策，各地規范缺乏統一標準，操作隨意性較大。由于對征收區域、范圍的理解不同，有些地區按一般項目以傳統辦法征收土地使用稅。

　　他表示，目前，各個省份都根據當地的實際情況出臺了土地使用稅實施辦法，不同省份、不同城市等級、不同土地等級征稅標準都不盡相同。例如，青海土地使用稅率僅0.6元/平方米/年，而東部省份的土地使用稅率從3-12元/平方米/年不等。由于項目占地面積較大，高額的土地使用稅直接影響項目的盈利水平與維持能力，阻礙了光伏發電新模式的探索與發展。

　　據悉，南存輝在2016年提案中就農光互補類項目土地使用稅問題，提出“對于農光互補類項目，以用地的畝產效益為指標，將畝產效益提升且未改變土地性質的用地劃定為農用地，免繳土地使用稅”。

　　南存輝告訴記者，財政部在提案答復函（財稅金融類220號）中提到，“光伏發電企業租用農業生產用地進行光伏發電，改變了土地專門用于農業生產的用途，不能適用免稅政策”。

　　在南存輝看來，農光互補類項目利用荒山、荒坡等未利用地和低效閑置土地的立體空體空間發電，光伏框架下的土地仍直接用于農業生產，并沒有改變土地用途，而且通過集中治理優化，提高了原有土地畝均產值和使用效益，是集約節約利用土地和現代農業循環經濟的典型。

　　對此，南存輝建議，請對于農光互補類項目，以用地的畝產效益為指標，將畝產效益提升且未改變土地性質的用地劃定為農用地，免繳土地使用稅；國家稅務總局參照《關于電力行業征免土地使用稅問題的規定》，盡快出臺光伏電站的土地使用稅優惠政策。對于落入城鎮工礦區的范圍的光伏電站，將太陽板覆蓋部分列入免征范圍，只針對升壓站、變電站、太陽板支架部分進行“點征”，更好的扶持光伏發電應用的大規模推廣。

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