三、在光伏年度計劃制定和實施中的中央和地方事權邊界不清、相互交叉，是年度計劃無法完成的根本原因？
　　盡管2014年光伏年度計劃的制定有欠考慮之處，但卻并非盲目之舉，而是自有其政策根據和目標。首先，由于國家目前對光伏發電進行補貼（對光伏電站發電保證0.9~1.0元/千瓦時的標桿上網電價，對分布式光伏發電實施0.42元/千瓦時的補貼）。
　　所以光伏年度計劃總規模的確定，事實上受到每年能夠拿出多少錢進行光伏發電補貼的影響，在很大程度上補貼的總額決定了年度光伏計劃的規模。其次，由于商業模式相對成熟、盈利空間可期，當前各地光伏電站規模擴張沖動強烈，但是分布式光伏的發展尚難如人意，因此國家補貼政策鼓勵的重點更傾向于分布式光伏的發展。
　　由于光伏發電補貼來自可再生能源發展基金，在目前基金用途緊張的情況下，光伏年度計劃的制定中適當控制光伏發電補貼的規模、將之更多地投向目前發展相對困難的分布式光伏，這樣的政策意圖顯然是無可厚非的。
　　然而，目前對于光伏發電項目的審批權已經下放至省級政府，各省對于如何發展光伏，也有自身的考慮。尤其是一些光伏資源良好的省份，將光伏發電尤其是光伏電站作為本地的重點產業之一，制定了宏偉的光伏發展計劃。
　　一面是中央政府的有限光伏補貼和傾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府對光伏發電項目大干快上的積極扶持和光伏電站的迅猛發展，由此產生了難以協調的矛盾，也帶來了光伏年度計劃的政策意圖和實際執行的明顯差異。
　　從表面上看，光伏年度計劃制定和實施中的嚴重脫節是因為計劃的結構不合理；從根本上看，是源于中央和地方事權混淆。一方面，對于中央補貼范圍內的年度光伏計劃規模和結構怎樣確定、如何分配，理論上屬于中央的事權，應由中央決策。另一方面，地方政府對于如何發展本地的光伏發電項目也有責任，事實上項目的具體審批也在地方進行。由此可見，同一個光伏項目，中央和地方都有決策權限，雙方的事權交叉在一起難以合理進行區分，導致的結果是中央的計劃和政策意圖難以落實，而地方的項目又無法及時得到相應的補貼和支持。
　 四、合理調整中央和地方事權，進一步完善光伏年度計劃的管理，促進光伏發電產業的健康發展
　　第一，根據影響力和重要程度，區分重要項目和一般項目。中央貫徹“管少管好”的調整原則，收縮管理范圍，只針對重要光伏發電項目（如大型電站基地），上收審批權并負責相應的補貼發放。
　　第二，地方政府負責一般項目的管理和補貼發放。地方政府獲得一般性項目的全面管轄權，包括相關補貼的管理、增加。
　　第三，將光伏年度計劃的目標區分為“涉及重點項目的指令性目標”和“涉及一般項目的預期性目標”。前者由中央決定，后者由地方決定并上報中央匯總。
　　第四，重點光伏發電項目的配套電網建設由中央和電網公司保證，一般光伏發電項目的配套電網建設在中央支持下，由地方和電網共同協商解決。
　　第五，調整2014年光伏年度計劃結構，上調光伏電站額度，將其分派到相應省份。根據實地調研發現，一些省份光伏電站今年實際的建設規模大大高于原定年度計劃所分配到的額度。增加2014年計劃中的電站額度并分解到相應省份，既有利于年度計劃的實現，也有助于地方光伏的發展。

作者：宣曉偉 來源：中電新聞網 責任編輯：gaoting